“中国经与国际合作q会(x)暨新‘巴p’会(x)议?016”于11?6?27日在北京举行。国务院发展研究中心(j)原党l书记、副MQ陈清泰出席ƈ演讲?/span>
陈清泰表C，中国产业政策执行?jin)二十多q_(d)M上看Q在l济发展q赶的前期，产业政策的实施有得有失，得大于失。经发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。所谓“失”，W一是行政性垄断未能减退Q市(jng)场壁垒依然严重存在。二是所有制歧视未能消除Q市(jng)Z体的不^{再被固化。第三企业作为市(jng)Z体，?jng)场选择和投资决{的权利仍未C。四是区域市(jng)场分割依然存在，没有减退的迹象?/span>
其表C，“中国业政{的C之高Q几乎是各个国家前所未有的，已经成ؓ(f)ȝ向创新驱动发展{型的障碍。实现可持箋发展Q必L消彼涨，把竞争政{提到基CQ业政{不能削q争”?/span>
以下为演讲实录：(x)
国务院发展研I中?j)原党组书记、副MQ陈清泎ͼ1962动力Q?/span>
各位专家Q各位学者，大家上午好。在q里我想我国业政{的反思与攚w讲一Ҏ(gu)见。最q关于业政{开展了(jin)一场大的讨论，我认个讨论很有意义。它的意义不仅在于要澄清一些概念和理论Q更重要的是?j)进向创新驱动{型发展?/span>
二十多年来，我一直在做关于中国的产业政策的研IӞ因此在这里我想从实施产业政策的参与者和见证者的角度来谈两点看法。第一是我国产业政策的引q和实施Q分几点谈一谈我的观察。第一是我国的业政{是在三个条件下引进和推行的Q也是惛_一下中国业政{的背景Q对h中国特点的这U业政{可以有更好的理解?/span>
产业政策在计划经退出后发挥?jin)重大作?/span>
?ji)十q代初，中国工业l济?0%仍是受国家计划控制。工业经的70%为国有经，而当时的民营l济q处在边~地位，财政、税收、金融等?jng)场化改革还没有启动Q业政{作为政府管理业和企业的一UŞ式，与计划经思维和管理方式能很好的对接。在真正意义上的?jng)场M都有待发育的情况下，实施产业政策基本不会(x)触动政府d生要素配置的权利，不会(x)动摇政府dl济增长的地位。因此，国家计划理退出ƈ׃业政{来接手Q就成ؓ(f)政府推进攚w的一U可行的选择。业政{引q后Q几乎没有Q何犹豫地被政府所接受Q成为政府管理业和企业的一U重要Ş式?/span>
其次Q进入九(ji)十年代，中国q入?jin)经发展的q赶期，基础设施、基产业、基服务业和基本生活用品{业的发展Q和国土资源规划、政府公q理职能相养I政府有一定的信息优势。以产业政策为抓手，政府可以有所作ؓ(f)?/span>
W三Q那个时候经领域的主要M是国有企业和国有银行Q企业的投资某种意义上就是国家投资。政府既是所有者，又承担着理的责仅R通过实施产业政策Q对国有企业的投资、项目进行管理，政府和企业都认ؓ(f)较之那种刚性极强的计划理是一U进步，很容易接受?/span>
在这三个条g下，使政府很快地按照自己的理解，为我所用地接受?jin)业政{。我讲的所谓“ؓ(f)我所用”就是说按照中国当时的需要。对企业的计划管理较快地q度C(jin)国家计划指导下的行政审批。相比之下，政府减弱?jin)对企业的直接干预，增强了(jin)企业活力，与当时的抓大攑ְ、减人增效、政{性破产等配合Q业结构较快地得到?jin)改善?/span>
?ji)十q代中后期，政府d依托国企Q业政{大规模投资的组合发挥了(jin)重要的作用，使我国以较快的时间走q了(jin)l济发展的追赶期。在计划l济转轨和经发展追赶的前期Q业政{的正面效应应当肯定?/span>
W二Q横向业政{与U向产业政策。横向业政{那是指ؓ(f)保证产业发展而采取的普适性政{。例如完善基设施、h才培充R研发费加计扣除、知识权保护、股市(jng)场的开启、金融和资本?jng)场的发展等{，它ؓ(f)所有业和企业的发展创造了(jin)基础条gQ生了(jin)好的效果。纵向业政{也是寚w定产业实施?j)进的政{，在那些市(jng)场失늚领域是有好的效果。例如正在实施的重大专项Q他们基本上有以下的共同特点。第一是国家安全和l济发展的重大需求，比如载h航天、大规模集成?sh)\、生产装备、基软g{等?/span>
W二它带有后发追赶的性质Q政府有一定的信息判断力?/span>
W三从长q看Q有可能形成或裂变出有市(jng)场前景的产品和业?/span>
W四投资规模很大Q短期不能生^均利润率Q市(jng)场投资者近期没有投资的意愿?/span>
政府选择q类重大目Q以较大政策力度支持其发展，既ؓ(f)我国产业l构升打下基础Q又对市(jng)场竞争不?x)生负面效应，它是实施U向产业政策较好的实例?/span>
U向产业政策有很大负面作?/span>
W三、具有中国特点的q预型业政{。中国的产业政策l承?jin)不计划经的理理念和管理方式，形成了(jin)一U中国式的干预型产业政策Q较大程度上l系?jin)政府对资源的配|权。进入新世纪 Q市(jng)场化E度已经有了(jin)很大提高Q追赶期逐渐q去Q非公有l济占据?jin)半壁江山，但是q种q预型业政{基本没有改变。生产要素错配的问题日益严重。这cM业政{的实施有两个政{工P一个是以市(jng)场准入投资项目和生资质{ؓ(f)对象的限制性审扏V审批的范围几乎늛所有重要业，审批坚持的是有保有压、扶优扶强的原则Q也是保大压小Q保国有压民营?/span>
审批的内Ҏ(gu)入到技术经环节，例如投资规模、资金来源、技术\Uѝ品开发、生产规模、工艺和装备{。审扚w常繁复，而且刚性很强。未获准者无法获得生产条Ӟ也不能进入市(jng)场。这U做法干预了(jin)企业l济技术上的自L?/span>
另一个工具就是政府对认定的新兴业、战略业促(j)其发展，其中很多是在竞争性领域的。政府制定发展战略，规划引导、政{激励和l织协调Q由政府q行l筹规划、系l布局、明发展时序，讑֮实现增加值占国内生d比重的目标Q调动胦(ch)ѝ税收、金融的力量予以支持。在实施q程中，l过?jin)竞争的{选，由政府认定依托企业和某类产品的业聚集地?/span>
与此同时Q以防止一哄而vQ盲目投资，避免恶性竞争，提高产业集中度ؓ(f)由，把大量新q入者挡在门外。这U做法尽在某些斚w也有一些正面的作用Q但是在政府的强q预下，׃?jng)场的导向作用被政府替代Q投资的盲目性和被误导的风险上升。由于新q入者被拒，拖g?jin)试错的q程Q由于竞争不I弱化?jin)企业创新力Q由于吃偏饭Q扭曲了(jin)生成本。由于补贴过度，使企业生了(jin)惰性和依赖。由于审Ҏ(gu)很大的随意性，造成?jin)腐败?/span>
产业政策造成不公q竞?/span>
W四产业政策受到体制的局限，赋予?jin)某些特D的功能。政府既是国有企业的理者，又是产业政策的制定者和实施者。国有实体企业与国有金融企业保持着兌关系。再加上政府与国企关pȝ攚w不到位，q就使业政{不太可能公q_待各cL有制企业。政府包括资本市(jng)场和银行Q在实施产业政策中不能保持市(jng)Z立，产业政策隐性或现性的都有保障公有制ؓ(f)M、国有经ؓ(f)d、做大做强国有企业的功能。一些行政性垄断，所有制歧视Q正是以产业政策的名义出现和持箋的。例?006q_(d)政府部门明确宣示国有企业要在七个产业保持l对控制Q九(ji)个业保持控制地位。再如进入新世纪Q国务院先后发布两个?j)进民营l济发展?6条，也未能破除玻璃门和旋转门。这些政{措施排斥了(jin)竞争Q维护了(jin)旧的体制Q造成?jin)结构性的低效率?/span>
W五Q地Ҏ(gu)产业政策作ؓ(f)推进本地发展和地方保护的工具。一斚w以廉价土地超规定Q减免税收等措施Q支持特定的企业。比如前几年Q一些地方纷U以大力度扶持政{，支持光伏产业Q很快造成产能q剩。有的地方以本地有庞大加工业为由Q在产能已经常规过剩的情况下，以优惠政{鼎立支持千万吨U的钢铁目。另一斚w一些地方实施以投资换市(jng)场的政策QD企业重复投资。例如一些城?jng)要求进入本地的出租车、电(sh)动大巴、地铁R辆，需要在本地建厂。还有通过?jng)场壁垒来扶持本C业，例如一些地Ҏ(gu)据本C业品，量n订制本地的新能源汽R目录Q将本地不能生的R型拒之于门外。再有以U种方式L本地企业被外C业ƈ购，L本地企业向外地投资。外C业与本地企业发生U纷Q往往得不到公q_遇。如此等{，?jng)场被分割的状况一直gl到今天?/span>
由此可见Q中国的产业政策是有自己独立特点的，它没有明的定义Q实际上是政府以行政力量干预业的各种政策措施的一U综合?/span>
W二个方面讲一下对产业政策的评估和攚w。中国业政{执行了(jin)二十多年QM上看Q在我国l济发展q赶的前期，产业政策的实施有得有失，得大于失。经发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。我所讲的“失”第一是行政性垄断未能减退Q市(jng)场壁垒依然严重存在。二是所有制歧视未能消除Q市(jng)Z体的不^{再被固化。第三企业作为市(jng)Z体，?jng)场选择和投资决{的权利仍未C。四是区域市(jng)场分割依然存在，没有减退的迹象?/span>
影响产业发展有两大政{，一个是产业政策Q一个是竞争政策。在中国产业政策的地位之高，几乎是各个国家前所未有的，已经成ؓ(f)ȝ向创新驱动发展{型的障碍。实现可持箋发展Q必L消彼涨，把竞争政{提到基CQ业政{不能削q争。党的十八届三中全会(x)之后Q商事制度改革，制定限定投资和市(jng)场准入负面清单，和最q提出的建立公^竞争审查制度{等Q都是校正现行业政{弊端的重要步骤?/span>
此时Q应Ҏ(gu)有的产业政策q行pȝ的反思，按照发挥?jng)场在资源配|中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则，推进产业政策的改革。例如政府不再把产业政策作ؓ(f)保增长，d生要素配置的工兗保障市(jng)Z体的公^CQ所有市(jng)场活动都受到法律的约束。垂直性业政{应限定在中央政府市(jng)场失늚领域和非歧视性，使其不生限制竞争的l果?/span>
谢谢大家?/span>
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